ПРОЗОРОВА Галина Константиновна
Старший научный сотрудник ИАМП ДА
МИД России, кандидат исторических наук
Ситуацию вокруг Ирака и нынешнюю политику России нельзя осмыслить, не обращаясь к осени 1990 г.
Принципиальная позиция противодействия агрессии, занятая СССР как членом Совета Безопасности ООН, несшим ответственность за поддержание международного мира, была единственно возможной и, в этом смысле, безвариантной. Ответственность за возникший кризис, несомненно, нес Ирак. И меры, предпринятые СБ ООН в 1990 г. в ответ на агрессию против государства-члена ООН, при всей их жесткости адекватно вытекали из Устава ООН.
В то же время сам процесс урегулирования иракского кризиса изначально был вариативным. Советское руководство выступало за использование не военных, а политических методов. Реализовался, однако, вариант кризисного урегулирования с применением силы.
Военное решение кризиса, осуществленное при решающей роли американо-британского альянса, не могло не сказаться на ситуации в регионе и на последующих фазах кризиса вокруг Ирака.
Прежде всего усилилось военное присутствие США и стран НАТО в регионе. И хотя американские войска сыграли в тот момент определенную стабилизирующую роль, их постоянное и нарастающее присутствие в регионе не могло не вызывать озабоченности нашей страны. Введение беспрецедентных экономических санкций против Ирака изначально предполагало финансово-экономический ущерб для России в виде упущенной выгоды от торгово-экономического и военно-технического сотрудничества с Ираком, долгие годы бывшим одним из основных внешнеэкономических партнеров СССР.
Осенью 1990 г. американские аналитики предсказывали, что санкции обойдутся Москве в 2 млрд. долл. в год. Однако потери России от введения санкций на самом деле более внушительны. Принимая во внимание емкость российского сегмента иракского рынка оружия (около 2 млрд. долл. в год), выгоды сотрудничества в нефтяном секторе, возможности других направлений торгового обмена (экспорт гражданской продукции из СССР в Ирак в 1986-1990 гг. составлял ежегодно около 500 млн. долл.
1, общий ущерб можно оценить в 20 и более миллиардов долларов.Расчеты некоторых российских экспертов на то, что упущенная выгода может быть компенсирована развитием экономических отношений с богатыми государствами Персидского Залива, оказались не очень реалистичными. После успешного проведения операции "Буря в пустыне" США полностью использовали свои "политические козыри", чтобы забрать "выигрыш себе". После 1991 г. 70% заказов в Кувейте пришлось на долю американских компаний.
2 Нельзя обойти и еще один вопрос, относящийся больше к сфере политико-дипломатического искусства. Хотя объективно у СССР в конце 1990 - начале 1991 гг. было крайне узкое поле для маневра, оно давало возможности для большего влияния на процесс выработки принципиально важной резолюции СБ ООН ? 687 от 3 апреля 1991 г., которая по настоящее время регулирует отношения мирового сообщества с Ираком. В частности, более четко оговорить условия и, возможно, сроки выполнения требований СБ ООН к Ираку в части ликвидации оружия массового уничтожения (ОМУ). Руководству и внешнеполитическому ведомству РФ следовало более тщательно сформулировать условия своего участия в международных режимах санкций, тем более учитывая обозначившиеся уже тогда экономические трудности в нашей стране, - возможно, предусмотреть в принимаемых Советом Безопасности резолюциях меры по компенсации косвенного ущерба третьих стран, как это было сделано для прямых ущербов.
Неблагоприятные для России геостратегические и экономические последствия разрешения первой фазы иракского кризиса были усугублены пассивной внешней политикой на этом направлении, когда новый МИД России в течение ряда лет не предпринимал инициативных политических шагов, полностью полагаясь на западный альянс.
Самостоятельная (не антиамериканская!) линия в иракском вопросе, первые контуры которой выявились в конце 1994 г., получив развитие, принесла позитивные результаты не только для России, но и для мирового сообщества в целом.
Осенью 1997 г. в связи с продолжением работы Спецкомиссии ООН (ЮНСКОМ) возник новый острый кризис вокруг Ирака. В начале, благодаря политико-дипломатической активности России, конфликт удалось погасить.
Правда, в российских СМИ высказывались мысли о том, что МИД РФ делает неблагодарную работу по выколачиванию уступок из Саддама Хусейна
3, что Москва стала заложницей Ирака и США, что, несмотря на всю активность российской дипломатии, военный кулак США и НАТО все еще занесен над зоной Персидского залива, а ключи от ситуации продолжают находиться в руках США и, следовательно, ничего положительного усилия российской дипломатии не принесли. Подобный перфекционистский подход по принципу "все или ничего" вряд ли уместен в дипломатии вообще, а в данном случае тем более. Россия достаточно последовательно вела собственную линию. И в этом смысле взятые ею на себя в совместном российско-иракском заявлении от ноября 1997 г. обязательства отвечали национальным интересам России: геостратегическим, политическим и торгово-экономическим.
Дипломатические усилия России предотвратили крупномасштабные военные действия в непосредственной близости от южных рубежей страны и их возможные катастрофические последствия, в том числе распад Ирака, обострение курдского вопроса и возникновение других остроконфликтных ситуаций.
Принципиально важно подчеркнуть неоднократно зафиксированную позицию России - вопрос о снятии санкций неизменно увязывается с ликвидацией Ираком оружия массового уничтожения (ОМУ). Это касается прежде всего ядерного оружия, а также химического и биологического. Данная задача вписывается в более широкую стратегическую заинтересованность РФ в установлении сбалансированной стабильности в регионе, в ликвидации там ОМУ.
Заинтересованы в этом и США, но обе страны во многом по-разному оценивают угрозы региональной стабильности и пути ее достижения. По-разному оценивают Россия и США и разоруженческий процесс в Ираке в соответствии с резолюцией 687.
Россия исходит из того, что в реализации разоруженческого процесса в Ираке достигнут немалый прогресс и считала вполне обоснованным перевод ядерного досье Ирака от расследовательской деятельности к мониторингу и предлагала в Совете Безопасности дать соответствующее поручение МАГАТЭ, что было отклонено.
Существуют стойкие опасения (их высказывают прежде всего США и Великобритания), что снятие эмбарго приведет к реставрации военной силы Ирака, что, пока Саддам Хусейн находится у власти, Ирак остается первоочередной угрозой распространения ядерного оружия. Не праздные опасения, если вспомнить историю Ирака 80-х - 90-х гг. Нельзя забывать, что программы по созданию ядерного оружия и по разработке боеприпасов с имплозивным ядерным зарядом осуществлялись Ираком. При наличии ОМУ, тем более ядерного, Ирак превратился бы в угрозу не только регионального масштаба (здесь уместно вспомнить использование Ираком химического оружия, несмотря на международные конвенции, против курдов и в ходе ирано-иракской войны). В свете ядерных испытаний, проведенных Индией и Пакистаном, опасения эти могут только усилиться.
Россия не может не разделять их. На будущее важно обеспечить такой мониторинг действий Ирака, который, если и не исключит полностью, то хотя бы максимально затруднит возобновление Ираком ядерных программ (по мнению специалистов, такое осуществимо. Другие эксперты более сдержанны и считают, что возобновление этих программ возможно, но потребует длительного периода.
США и Англия предпочитают продление режима санкций, очевидно, преследуя при этом и цели, отличные от провозглашенных международным сообществом - такие, как усиление своего военно-политического присутствия в регионе, увеличение роли НАТО в поставках туда оружия и военной техники, использование механизма санкций для контроля над ситуацией вокруг Ирака, который еще во времена Багдадского пакта включался в проекты усиления южных флангов атлантического альянса. Для США главной задачей экономического эмбарго в отношении Ирака становится не столько выполнение резолюции 687, сколько отстранение С.Хусейна от власти. Такого рода рекомендации еще в 1997 г. выдвигались в докладе, представленном специальной исследовательской группой при Президенте.
Сохранение крупной военной группировки США и Англии в зоне Персидского Залива таит в себе опасность "отложенного удара" и нового обострения, оказания регионального давления вне рамок легитимных целей международного сообщества. Существенно, что при этом США и Великобритания не несут крупных экономических потерь от применения санкций против Ирака или компенсируют их за счет стран Залива.
Опыт реализации санкций против Ирака подводит к необходимости глубоких размышлений о далеко не однозначном их воздействии на строительство более безопасного мира в данном регионе.
Искусственное, необоснованное затягивание режима санкций грозит дать обратный результат - стать препятствием безопасности на Ближнем и Среднем Востоке.
Во-первых, режим, загнанный в угол, не способствует безопасности региона. Ощущение уязвимости, изолированности, отчужденности, отставания в обеспечении своей безопасности вряд ли поможет укреплению тенденции к благоразумию и реализму.
Во-вторых, усиление военного присутствия западных держав, обосновывающееся необходимостью соблюдения режима санкций, порождает возрастающие региональные дисбалансы, что может создать угрозу прежде всего режиму нераспространения ядерного оружия, о чем свидетельствуют ядерные испытания Индии и Пакистана, одним из побудительных мотивов которых стало опасение за последствия образующегося в мире военно-политического дисбаланса.
В-третьих, хотя санкции несомненно сыграли свою роль в выявлении и ликвидации ОМУ в Ираке, они не могут гарантировать невозобновления их производства. Гораздо в большей степени этому служила бы сбалансированная система безопасности в регионе. Тем более, что нельзя сводить все угрозы безопасности региона только к агрессивности Ирака.
Закрытие всех досье по иракскому ОМУ и обоснованное снятие санкций способствовали бы созданию лучшего климата для нормализации отношений в регионе, складывания сбалансированной системы безопасности, а возобновление полноформатных отношений России с Ираком могло бы в определенной мере гарантировать, что такая система безопасности не будет односторонне ориентирована.
Российская дипломатия стремилась расширить возможности реального влияния нашей страны на ход выполнения резолюции ? 687 и ситуацию вокруг Ирака, что, несомненно, отвечало национальным интересам России, особенно если учитывать, что управление кризисом в значительной мере продолжало находиться в руках США и НАТО.
Одним направлением в этой работе была Спецкомиссия по разоружению Ирака (ЮНСКОМ).
Россия неоднократно высказывала критические замечания в адрес этой комиссии. Не мог быть признан удовлетворительным подбор состава Спецкомиссии, подавляющее большинство в которой принадлежало американцам. Даже М.Олбрайт признавала, что принцип формирования Спецкомиссии ООН по разоружению Ирака был ошибочным.
4Усилия российской дипломатии сыграли немалую роль в том, что в Меморандуме о взаимопонимании между ООН и Республикой Ирак отдельным пунктом была зафиксирована договоренность о "повышении эффективности, действенности и транспарентности" работы Спецкомиссии, "с тем чтобы позволить ЮНСКОМ оперативно представить Совету доклад в соответствии с п. 22".
5 Там же было указано на необходимость расширения национального состава инспекционных групп. Россия тогда же информировала руководство Спецкомиссии о готовности предоставить в ее распоряжение более 60 экспертов. Речь шла и о выделении российских самолетов. Был поставлен вопрос о российском заместителе исполнительного председателя. Однако этот вопрос так и не был до конца решен.Нельзя не признать объективно сложный характер работы инспекторов ООН. Ирак с самого начала противился деятельности Спецкомиссии. Только 6-я инспекция МАГАТЭ сумела обнаружить доказательства военной ядерной программы Ирака. Все это не могло не усиливать подозрений и опасений насчет его намерений и требовало весьма профессиональной и доскональной работы. Но нельзя не признать также и того, что в силу сложного характера экспертизы при выявления ОМУ существует возможность затягивания процесса инспектирования. Тем более эффективным могло бы стать расширение круга экспертов и, возможно, методик.
Другим направлением стала реализация гуманитарной операции ООН "нефть в обмен на медикаменты и продовольствие". Россия стала все более активно воздействовать на ее ход. Она неоднократно предлагала увеличить объем экспорта иракской нефти в рамках этой программы, как промежуточный шаг на пути к отмене санкций. И, как известно, иракская квота нефтяного экспорта была в начале 1998 г. увеличена до 5,2 млрд. долл.
Участвуя наряду с другими членами СБ ООН в деятельности Комитета по экономическим санкциям в отношении Ирака, созданного на основании резолюции СБ ООН ? 661, Россия выступала также за совершенствование механизмов осуществления этой гуманитарной программы, в частности за синхронизацию темпов отгрузки нефти и поступления товаров. Известно, что Ирак неоднократно критиковал этот комитет за то, что им блокируется большая часть торговых контрактов Ирака. В качестве примера приводилось вето США на закупку Ираком у Франции машин скорой помощи, объяснявшееся стратегическими соображениями. По некоторым данным, реально выполнялся лишь каждый 10-й подписанный контракт по медикаментам.
Россия не могла оставаться равнодушной к реальным бедам целого народа. Ее озабоченность размахом и тяжелыми последствиями гуманитарного кризиса в Ираке вполне органично сочетается с продвижением экономических интересов России. Российские компании принимают активное участие в гуманитарных поставках и вносят свой вклад в облегчение тяжелого положения иракского населения. Так, компания "Зарубежнефть" заключила контракт на поставку оборудования на 1 млн. долл.
Экономические интересы играли определенную роль в формировании российской позиции в отношении иракского кризиса. Отмена режима санкций против Ирака открыла бы возможности восстановления торгово-экономических отношений и военно-технического сотрудничества с этой страной, возврата долга Ирака Российской Федерации, оцениваемого в 7-10 млрд. долл. Однако ожидать его быстрого возвращения в твердой валюте не приходится, принимая во внимание значительно выросший за годы санкций внешний долг Ирака, который и в 1991 г. считался основной проблемой страны. Весьма проблематичны и завышенные расчеты на то, что Ирак станет крупным потребителем российских машин и оборудования. С гораздо большей вероятностью он обратит свои взоры на Запад. Что уже и случалось. Если до 1975 г. 85% внешней торговли Ирака приходилось на страны бывшего социалистического лагеря, то к 1978 - уже 70% на долю Запада.
6Но сколь бы сложны ни были конкурентные условия для России, у нее есть весьма неплохие экономические шансы по линии нефтедобычи и экспорта ВВТ, есть возможность занять свою нишу на иракском рынке в таких областях, как гидроэнергетика, ирригация, нефтеразведка. Для России с ее кризисной экономикой экономическая отдача от их реализации могла бы быть весьма существенной и достаточно быстрой. В какой мере будут использованы эти возможности, во многом будет зависеть от самой России, которой еще предстоит найти разумное сочетание экономических интересов, внешнеполитической целесообразности и требований морали и права.
Одна из задач активной внешней политики России - активизация экспорта вооружений. Тем более, что Ирак проявляет стремление к восстановлению военно-экономических связей прежде всего с традиционными поставщиками оружия и военной техники. Россия в этом списке занимала первое место: из более чем 31,5 млрд. долл. израсходованных Ираком в 1970-1989 гг. на закупку вооружений, свыше 60% приходилось на долю Советского Союза.
7Ирак ощущает острую потребность в запасных частях к оружию и военной технике советского производства.Вместе с тем нельзя не учитывать, что поставки вооружений Ираку после отмены режима санкций будут, вероятнее всего, подвержены определенным ограничениям. В этой связи встанет вопрос конкурентоспособности российских производителей ВВТ в условиях жесткого соперничества на мировом рынке вооружений. Этот рынок все более становится рынком покупателя, повышаются требования к качеству и обслуживанию, требуются обязательные гарантии государства. А именно послепродажное обслуживание и поставки запчастей были слабым местом советской торговли оружием.
Особо стоит вопрос о политическом контроле за экспортом вооружений, учитывая, что для непосредственных экспортеров оружия финансовые приманки весьма нередко перевешивают необходимость сдержанности и благоразумия. Это тем более актуально в связи с возникшими в последнее время угрозами режиму нераспространения ядерного оружия.
В региональном плане Россия не заинтересована в доведении поставок Ираку до такого уровня, чтобы его военный потенциал рассматривался как угрожающий Ирану, арабским странам Персидского залива. В интересах стабильности и безопасности региона претензии на региональную гегемонию должны отвергаться как источник дестабилизации. В этом плане разумной основой для устранения угроз безопасности и взаимного недоверия могли бы стать формы международного мониторинга (прежде всего по линии МАГАТЭ), а также формы взаимного или международного контроля за сбалансированностью вооружений в регионе в целом.
Политика России и стран Запада во многом определяется нефтью, по запасам которой Ирак занимает второе место после Саудовской Аравии. Только разведанные запасы нефти в Ираке составляют около 112 млрд. баррелей, что равно более одной десятой запасов нефти в мире. Российские компании, наряду с более чем 40 иностранными компаниями, представляющими французский, китайский, голландский, итальянский, индийский, австралийский испанский, англо-голландский капитал уже включились в переговоры о разработке и разведке нефтяных месторождений в Ираке.
Россия подтвердила линию на формирование нового миропорядка, основанного на ключевой роли ООН в деле поддержания международного мира и безопасности, многополюсного по своему характеру.
Российской дипломатии удалось в 1997-98 гг. отстоять и закрепить существенно важные принципы урегулирования кризисных ситуаций.
Во-первых, была практически продемонстрирована эффективность превентивной дипломатии в урегулировании кризисов и предотвращении их обострения.
Во-вторых, достигнутые российской дипломатией результаты были закреплены через механизмы ООН при активной роли ее Генерального секретаря, что, несомненно, будет иметь немаловажное значение и в дальнейшем. Конкретный опыт политико-дипломатического урегулирования кризиса 1997-98 гг. дал пищу для дальнейших размышлений в вопросе о порядке применения силы в межгосударственных отношениях.
Должна ли дипломатия, чтобы быть успешной, опираться на силу, действуя при этом во имя принципов и целей резолюций СБ, и насколько явной должна быть угроза, допускающая применить эту силу - так излагалась суть спора между Россией и США рядом американских ответственных лиц.
Представляется, однако, что суть спора заключалась не в том, остается ли сила одним из важнейших инструментов внешней политики и возможно ли давление силой в принципе (хотя и здесь многое меняется). На встрече Президента РФ с сотрудниками МИД в апреле 1998 г. было подчеркнуто, что "значительную роль все больше приобретает не авторитет силы, а гибкость подходов, нестандартные формы работы, инициатива".
8 Разногласия между Россией и США в вопросе об адекватности применяемой силы и угрозы, несомненно, имели место, но главное - речь шла о порядке и механизме принятия решения о применении силы против суверенного государства. США настаивали, что уже существующие резолюции СБ ООН дают полномочия для использования силы и дополнительные резолюции не нужны. США, которые впервые после окончания "холодной войны" даже не пытались вначале создать видимость координации политики со своими союзниками, оказались в изоляции на международной арене. В вопросах механизма принятия решений о применении силы подавляющее большинство стран выступили за предотвращение единоличного решения США. Россия, несмотря на нескрываемое подчас американской стороной раздражение, доказала стремление действовать солидарно со всеми постоянными членами СБ ООН.
Возник прецедент одностороннего решения. Однако обострение нового витка кризиса вокруг Ирака в конце 1998 г. привело к нарушению Америкой норм международного права, игнорированию СБ ООН. США в одностороннем порядке нанесли удар по Ираку (под кодовым названием "Лиса в пустыне"). Министр иностранных дел РФ высказался по данному вопросу резко и однозначно: "Никто не имеет права выступать самостоятельно от имени ООН, а тем более брать на себя роль мирового судьи".
9 Роль и репутация ООН как инструмента решения вопросов, связанных с международной безопасностью, была тем самым подвергнута сомнению. В заявлении Президента РФ прямо отмечено, что "по сути дела речь идет о подрыве системы международной безопасности, центральным звеном которой является ООН".
Операция "Лиса в пустыне" стала, по оценке специалистов, отработкой одной из задач, которую политическое руководство США ставит перед своими ВС: немедленно воздействовать на противника в любой точке земли без длительного развертывания сил, дислоцированных на континентальной части США. Особенности осуществленной операции вызвали серьезную озабоченность военных и политиков.
Возник и пока окончательно не преодолен серьезный разлад между постоянными членами СБ ООН, а именно это взаимодействие выступало основным элементом формирующегося после окончания "холодной войны" миропорядка.
Высветились и иные проблемы, встающие в связи с формированием многополюсной системы международных отношений. Так, отсутствие единой точки зрения стран ЕС на такую крупную политическую проблему, как решение иракского кризиса, дало основание наблюдателям отметить, что ЕС, претендующий на роль нового полюса мирового политического влияния, пока к такой роли не готов.
Не исключена вероятность постепенного создания тактических альянсов между странами, которые не могут более рассчитывать на международные решения острых проблем, т.е. возвращение к структуре международных отношений до второй мировой войны.
Реакция России последовала в русле уже выработанной позиции по решению иракского кризиса и общей позиции по формирующемуся миропорядку. Иначе и не могло быть, если исходить из того, что эти позиции были действительно определены национальными интересами России. Наша страна продолжает настаивать на поиске путей урегулирования кризиса вокруг Ирака политико-дипломатическими мерами на основе соблюдения резолюций СБ ООН и международного права.
Однако очевидно, что ресурсы, которыми располагает в настоящий момент российская дипломатия для эффективной политико-дипломатической работы стали более ограниченными по сравнению с прошлым годом.
В целом, по мнению ряда наблюдателей, противники военного решения проблемы в СБ ООН действовали на этот раз довольно пассивно, упустив время для дипломатических действий и более активной роли Генсека ООН. МИД РФ в тот момент полагал, что проведение американцами военной акции маловероятно.
И тем не менее наша дипломатия продолжает располагать возможностями и еще не сказала своего последнего слова. Не случайно операция по устрашению Ирака была проведена столь внезапно, так чтобы не оставить места превентивной дипломатии.
Россия ведет активную и сложную работу в ООН, восстанавливая расшатанный США принцип солидарного действия, чтобы добиться принятия в СБ ООН резолюции, которая решила бы спор о методах урегулирования иракского кризиса. Она располагает возможностями активизировать контакты со странами региона по вопросам региональной безопасности в сотрудничестве с органами ООН и всеми заинтересованными странами.
События вокруг иракского кризиса 1998-99 гг. положили конец работе Спецкомиссии в ее прежнем виде. Россия стремится убедить Ирак согласиться на завершение оставшейся части работы по ликвидации последствий кризиса в Персидском заливе в соответствии с последними предложениями СБ ООН. Одновременно наша страна могла бы инициировать выработку международной программы гуманитарной помощи и восстановления мирной экономики Ирака.
Сегодня важнейшая задача мирового сообщества - добиваться неукоснительного выполнения решений СБ ООН, чтобы политические методы решения спорных проблем стали непререкаемым международным законом.
_____________________________________________________
1
См. International Trade Statistics Yearbook 1990 Vol. I. Р. 934. 2
См.: Мировая экономика и международные отношения, 1991, ?11, с.114.3
См.: Известия. 5.02.1998.4
См.: Известия. 5.02.1998.5
Меморандум о взаимопонимании между ООН и Республикой Ирак. S/1998/166. 6
Азия и Африка сегодня, 1991. N 1. С.8. 7
Там же. С.103-104.8
Дипломатический Вестник. 1998. ? 6. С. 39
Независимая Газета. 18.12.1998.
