В 1990-х годах Египет перешел к реформам, качественно отличающимся от политики, проводимой в предыдущий период Уже к началу 1993 г. произошла финансовая и кредитно-денежная стабилизация. Темп годовой инфляции снизился в 2 раза, доля дефицита в ВВП – в 3 раза, дефицит платежного баланса в 1,2 млрд. долл. перешел в профицит в 3,9 млрд. долл. Внешний долг с 46,1 млрд. долл. достиг отметки в 34,4 млрд. долл.¹

Вместе с тем на фоне таких положительных показателей существенно обострились социальные проблемы. За последние годы возросли цены на потребительские товары. Правительство постепенно отказывается от проведения политики субсидирования, уже отменено субсидирование на сахар, растительное масло, медикаменты, сигареты, повысились внутренние цены на нефтепродукты, цена которых ранее составляла 45% мировых, а к середине 90-х годов – уже 88%. Усилилось имущественное расслоение. Так, во время монархического режима в Египте было 10 миллионеров, при Г. Насере – ни одного, при А.Садате в 1973 г. – 186, в 1975 г.– 500, а в начале 80-х годов – уже 17 тыс.²

В 1995 г. начался переход к общемировым ценам на энергоносители. Цены на газ должны были достигнуть себестоимости, а на электроэнергию– 80% себестоимости, по сравнению с 32% до реформы. Выросли цены на фураж, семена, хлопок, удобрения, инсектициды³, что значительно отразилось на благосостоянии различных слоев в сельской местности. Наблюдался рост индекса потребительских цен, который в 1970-1975 гг. составил 19, а в 1980-1985 гг.– уже 67, в 1989-1994 гг. – 275 (1987 г.– 100%)⁴, что косвенно свидетельствует об обострении социальных проблем, вызванном отходом от широкого государственного субсидирования цен на различные товары. Решение этих проблем становится приоритетным направлением внутренней экономической политики.

Социальные проблемы в развивающихся странах, в том числе и в Египте, имеют определенную специфику. В них, как и в развитых странах, приняты законы о продолжительности рабочего дня, использовании труда женщин и детей, но из-за слабого контроля и использования этого труда как фактора, снижающего издержки производства при ценовой конкуренции с товарами иностранного производства⁵, на нарушения этих законов обращается недостаточное внимание.

В полной мере трудовое законодательство применяется только по отношению к рабочим, занятым в промышленности, энергетике, на транспорте, т.е. в тех сферах, которые находились под контролем государства и придерживаются основных принципов защиты труда после изменения формы собственности на средства производства, а также по отношению к рабочим на тех предприятиях, на которых имеются сильные профсоюзы⁶. Законодательство не затрагивает условия применения труда в таких отраслях, как сельское хозяйство – империи докапиталистических экономических отношений, где трудовые отношения регулируются родовыми, семейно-клановыми и др.

Немаловажное отличие систем социального вспомоществования развивающихся стран – отсутствие в них статей, затрагивающих вопросы защиты безработных, так как государство не в состоянии выплачивать пособия всем нуждающимся в них. Можно утверждать, что подавляющее большинство кодексов законов о труде развивающихся стран действует только в строго ограниченных масштабах, в определенных отраслях экономики. В большинстве стран отсутствует механизм поддержки слоев населения, находящихся ниже прожиточного минимума, так как в количественном отношении бóльшую часть населения развивающихся стран можно причислить к этой категории⁷.

Таким образом, главные причины существования высокого уровня бедности, неразрешенных социальных проблем больших групп населения, не охваченных социальными программами, – отсталые отношения между трудом и капиталом, не позволяющие наладить отношения социального партнерства между ними и тривиальное отсутствие средств для социальных программ у государства.

Стало ясно, что без иностранной помощи развивающиеся страны не смогут решить свои социальные проблемы. На всем протяжении второй половины XX в. предпринимались попытки привлечь иностранную помощь для решения этих проблем. Централизованный подход предложили США на одной из конференций, проходившей под эгидой ООН в 1964 г. Суть его заключалась в ежегодном отчислении каждой развитой страной 1% ВВП на нужды развивающихся стран, однако делегация СССР отклонила это предложение, заявив, что СССР не виноват в отсталости развивающихся стран, а потому выделять средства не будет⁸. Тем не менее, как страны социалистического лагеря (в основном СССР), так и страны Запада предоставляли помощь развивающимся государствам в виде льготных кредитов, безвозмездных выплат, технической помощи, но увязывали получение этой помощи с достижением тех или иных политических целей.

После распада СССР и последующего вслед за этим экономического кризиса, Россия как правопреемница СССР прекратила практику прямой помощи развивающимся государствам. После этого списание долгов, получение иностранной помощи развивающимися государствами, в том числе и Египтом, стало зависеть только от стран Запада.

Нельзя утверждать, что социальные проблемы не беспокоят египетское правительство. На самом высоком уровне принимались программы для исправления этих негативных последствий рыночной экономики, которые воплощались с разной долей успеха. Их суть сводилась к индексированию зарплаты у рабочих и служащих госсектора, созданию и расширению центров по профессиональной подготовке и переподготовке безработных и т.д. Причем, сознавая узость внутреннего рынка труда, упор делался на ориентацию на рынки труда Ближнего Востока и арабских стран Африки.

Однако социальные проблемы обострялись, и только в 1991-1993 гг. была проведена работа по созданию Египетского фонда социального развития (ЕФСР), который был призван осуществить защиту различных групп населения от негативных эффектов экономических реформ и программы структурной перестройки, начавшейся в 1990 г. Это стало особенно необходимо после появления намерений 400 тыс. египтян, работающих в странах Персидского залива, вернуться в Египет из-за военных действий в Заливе. Два года спустя благодаря поддержке ООН и ее Программы по развитию был организован технический секретариат, увеличивший эффективность работы ЕФСР и направивший свою деятельность на привлечение внешних инвестиций⁹.

Работа фонда подчинена выявлению и выправлению последствий и узких мест экономической программы, начавшейся в начале 90-х годов, которая нацелена на достижение макроэкономической стабилизации экономики, преодоление инфляции, структурных изменений, направленных на стимуляцию средне- и долгосрочного роста, минимизацию негативных последствий реформ¹⁰.

Первые три цели были осуществлены в соответствии с соглашением, достигнутым с МВФ и при поддержке Всемирного банка. Египетский фонд социального развития стал инструментом достижения четвертого пункта программы. 17 доноров выделили для этого 612 млн. долл. в виде кредитов, в том числе Международная ассоциация развития, выделившая 140 млн. долл.

Всемирный банк потребовал, чтобы было достигнуто смягчение негативных последствий структурных преобразований, обеспечено осуществление маломасштабных проектов (локальных), мобилизованы избыточные ресурсы для борьбы с бедностью, осуществлена поддержка роста различных негосударственных и коммуналистских ассоциаций и их деятельности, проведена всесторонняя поддержка этих объединений, организовано взаимодополнение макроэкономических целей и стратегии местного развития¹¹.

Для выполнения этих условий фонд выделил следующие приоритеты:

1) нацелить на активное содействие фонду получателей трансфертов, как мужчин, так и женщин, в качестве интегрального условия при выполнении локальных проектов;

2) подготовить общественные, политические и экономические структуры для их работы с вышеозначенными слоями населения;

3) в дополнении к мерам, воплощаемым программой перестройки экономики, способствовать долгосрочной и полной занятости, инвестированию, созданию механизмов обратной связи с фондом для повышения эффективности работы последнего, для чего планируется создать программу по развитию “менеджмента информационных систем” за пределами структуры фонда с мониторинговыми функциями¹².

Существуют различные фонды единовременного вспомоществования. В отличие от них ЕФСР ориентирован на долгосрочные перспективы, это подразумевает проведение работы с предприятиями и корректировку их деятельности в фазе зарождения. Работа фонда имеет направленность на конкретные регионы страны и на самые первостепенные их нужды. Одновременно с этим он распространяет свою деятельность на все население, вне зависимости от места жительства. Исходя из вышесказанного, от фонда требуется ведение и поощрение социально-ориентированной инвестиционной деятельности, включая коммуналистское развитие и трудоемкие общественные работы в конкретных мухафазатах.

Фонд социального развития должен инициировать деятельность, направленную на создание новых предприятий, увеличение мобильности труда, поддерживать деятельность в области общественного транспорта в Каире и Александрии до полного решения этой проблемы. Планировалась работа ЕФСР по организации общественных и экономических институтов и структур, которые позволят получателям трансфертов реализовать себя в жизни общества. Главным направлением работы фонда были обозначены меры по развитию таких факторов и условий, которые позволят различным институтам возглавить и осуществить те или иные программы ЕФСР вне зависимости от степени финансирования с его стороны¹³.

Чтобы обеспечить успешную деятельность ЕФСР была создана организационная структура с минимальной иерархией, применена нетрадиционная функциональная специализация отделов, которая нацелила их на достижение интеграции организации, что обеспечило бóльшую скоординированность работы, при этом проводится первичная проработка действий и программ, сфокусированных на помощи получателям трансфертов. В своих действиях служащие фонда ориентированы прежде всего на потребности всего общества и поэтому работе фонда оказана политическая поддержка правительства. Самомотивированный штаб требует минимального контроля, используя эффективную систему мониторинга, позволяющую вводить в программы своевременные коррективы, он может самостоятельно от государственных органов привлекать международную помощь для аудита и получения консультаций. Немаловажна ясность и прозрачность деятельности фонда, его гибкость при выполнении задач¹⁴.

Фонд социального развития осуществляет программы общественных работ, которые предоставляют возможность получить работу большому числу людей, особенно незанятым и бедным, живущим в различных областях страны. Эти работы подразумевают большое применение трудовых ресурсов. Они должны осуществляться уполномоченными контракторами в сельской местности, без использования каких-либо технических средств. Эти работы предусматривают возведение зданий, прокладку дорог, возвращение в сельскохозяйственный оборот пустынных почв и др.

Цель программ локального развития состоит в выполнении проектов по искоренению неграмотности, подготовке лидеров неправительственных организаций, строительстве центров по защите здоровья женщин и детей. Эти программы финансируют проекты, создающие рабочие места, проекты социального развития, совершенствования служб общественного обслуживания. Предоставляют кредиты предпринимателям и проводят политику оснащения домашних хозяйств, выпускающих товары, оборудованием и сырьем, выдают гранты на обустройство центров здоровья.

Программа развития предприятий способствует развитию малого бизнеса через выдачу кредитов и грантов бизнесменам и их профессиональной подготовке в области финансов и маркетинга. Особенно поддерживаются производители сельскохозяйственной продукции, средств коммуникации и электроники, экспорториентированные предприятия.

Программа по профессиональной переподготовке и повышению трудовой мобильности нацелена на переподготовку рабочих, потерявших работу из-за приватизации. В основу программы заложено намерение вывести частный сектор Египта на мировой уровень по качеству используемого труда. Она также поддерживает локальные предприятия, увеличивая их конкурентоспособность путем перевооружения основных фондов, повышая профессиональную подготовку персонала.

Программа институционального развития предполагает увеличение эффективности применяемых мер через обмен опытом в ходе двух- и многосторонних встреч и симпозиумов, а также осуществление мониторинга для повышения эффективности проводимых мер и вложенных инвестиций¹⁵.

Второй блок программ связан с получателями трансфертов. Для осуществления этих программ имеется 20 региональных отделений в 26 мухафазатах. Работа этих отделений контролируется созданным при ЕФСР Департаментом по финансам, который обрабатывает поступающую в него информацию для последующего распространения ее внутри страны и за ее пределами.

Департаментом фонда по персоналу и его профессиональной подготовке проводятся самые разнообразные программы. Они предусматривают развитие в получателях трансфертов таких качеств, как самообучаемость, лидерство, ответственность за принятые решения, а также помощь бизнесменам в области маркетинга и финансирование инновационных программ в малом бизнесе, помощь в финансовом анализе, компьютеризации предприятий, совершенствовании технологии менеджмента, инженерных работ, технической кооперации, развитии связей с негосударственными организациями, в техническом и аналитическом обслуживании¹⁶.

В структуре ЕФСР существует Департамент по менеджменту информационных систем. Он осуществляет наблюдение за выполнением рекомендаций и операций фонда, предоставляет информацию по получателям трансфертов, региональным отделениям, политике правительства, спонсорам, целевым группам, негосударственным организациям. Эта информация играет ключевую роль при изучении социального положения и мер по его улучшению¹⁷.

Внутри Фонда социального развития создан Кредитный департамент, имеющий следующие задачи:

1) развитие и кредитование программ фонда;

2) осуществление сотрудничества с финансовыми структурами различных стран и организаций для создания инвестиционных проектов и осуществления мониторинга;

3) решения по оплате трансфертов, но только после всесторонней аналитической обработки;

4) проведение менеджмента предприятий после объявления дефолта по долгам, осуществление мониторинга для составления свода данных для различных спонсоров, выдача кредитов для получателей помощи, используя коммерческие банки, под свои гарантии.

Также создан Департамент внешнего аудита, контрактирования и юридического обеспечения. Это орган аудита и учета, ответственный за внешний финансовый и операционный контроль за системой, он также проводит мониторинг, проверяет результаты работы отделений ЕФСР. Этот департамент наделен большими полномочиями: его оценка может служить гарантией для какой-либо программы или проекта. При Фонде также существует Департамент внешних и внутренних связей. Он ответственен за публикации фонда, его имидж в СМИ, обеспечивает проведение пресс-конференций, семинаров, интервью¹⁸.

Работу Фонда социального развития контролирует премьер-министр, с действиями фонда согласуют свою работу 10 министерств. Главным донор фонда – Всемирный банк, остальные доноры присоединились и присоединяются после аудита их со стороны банка и других 16 доноров.

После организационного периода началась деятельность Фонда социального развития. На 31 декабря 1995 г. на общественные работы было выделено 167 млн. долл. (израсходовано 161 млн.), на развитие коммуналистских образований – 89 млн. долл. (израсходовано 66 млн.), на развитие уже действующих предприятий выделено 303 млн. долл., однако потрачено было больше – 334 млн. долл., на борьбу с безработицей и переквалификацию персонала– 41 млн. и 9 млн. долл. соответственно и т.д. Всего на различные цели было выделено 665 млн. долл., а израсходовано 580 млн. долл.¹⁹

В рамках программ Фонда социального развития бенефициарии получили: по программе общественных работ – 21,5 млн. долл.; по программам комуналистского развития – 2,7 млн. долл.; по программам развития предприятий – 980 тыс. долл.; по программе борьбы с безработицей и переквалификации – 1 тыс. долл. Всего – 26,18 млн. долл. 12 млн. египтян были задействованы в программах ЕФСР, 74 тыс. временно безработных и 177 тыс. никогда не работавших получили работу (в основном молодежь). Каждый бенефициарий получил напрямую 1,3 тыс. долл.²⁰

Работники Фонда социального развития столкнулись с рядом проблем. Так, не осталось средств на маломасштабные проекты. Другой проблемой явилась невозможность определить тех безработных, которым была необходима помощь в первую очередь. Сотрудники фонда определили, что в помощи нуждаются 3,5 млн. безработных, а получили ее только 400 тыс.²¹

Создание Фонда социального развития стало практическим воплощением идей Джеймса Биллупса, которые он высказал 5 августа 1988 г. в Мариехамне на международном симпозиуме Межуниверситетского консорциума по проблемам международного социального развития в сотрудничестве с Центром по исследованию благосостояния. Дж.Биллупс впервые предложил отказаться от неэффективной финансовой помощи государственным структурам и перейти к созданию программ микросоциального развития (на уровне личности, семьи), мезосоциального развития (на коммуналистском уровне) и проводящихся под эгидой и контролем международных организаций программ макросоциального развития²².

Фонд социального развития, созданный под эгидой и при помощи Всемирного банка, – это матрица, предложенная Дж.Биллупсом и приспособленная для успешной деятельности в условиях конкретно взятой страны. В то же время Всемирный банк не отказывается от выдачи кредитов нуждающимся в них странам, направленных на реформирование социальной сферы: Россия в августе 2000 г. получила последнюю часть кредита Всемирного банка, составляющую 250 млн. долл., направленного именно на реформирование социальной сферы. Совокупная сумма кредита составляет 600 млн. долл.

Участие развитых стран в решении социальных проблем развивающихся государств обусловлено той ролью, которую играет Запад и мировые экономические процессы и явления, контролируемые им, в возникновении этих проблем. Напрямую западные страны не несут ответственности за бедность развивающегося мира, однако такие явления, как привнесенная инфляция, безработица, появившаяся вследствие изменения внешнеторговой конъюнктуры и последующего снижения спроса на те или иные товары, внешняя задолженность, исчерпание запасов невосполнимых ресурсов, долго- и краткосрочные изменения человеческой среды обитания и т. д. усугубляют социальные проблемы слаборазвитых стран. На Западе существует четкое понимание этой ответственности²³. Помимо этого, Западу необходимо повышать платежеспособность населения развивающихся государств для сбыта своих товаров и поддерживать экономические структуры в них на уровне, необходимом для существования производств, нежелательных в развитых странах, прежде всего экологически грязных и с большими трудозатратами.

С другой стороны, подчеркивается, что именно национальные государственные структуры должны прилагать основные усилия для решения социальных проблем, которые мыслятся в качестве основной функции государства наряду с обороной, поддержанием экономического роста, проведением антициклической экономической политики посредством кредитно-денежных рычагов²⁴.

В Египте ситуация с социальной сферой следующая: государственные расходы на социальное обеспечение от всеобщих государственных расходов составили в 1970-1975 гг. – 10,1%, в 1980-1985 гг. – 13,4, в 1989-1994 гг. – 13,5%²⁵, т.е. кажущееся увеличение расходов на социальные нужды при детальном рассмотрении оказывается усредненными данными. Если же “разбить” их по годам, то действительность представляется несколько иной.

Исходя из данных таблицы, становится ясно, что расходы на социальные цели Египет снижает. Однако при существующем их снижении повышается эффективность предоставляемой помощи через усиление ее адресности, т.е. отход от общенациональных мер по субсидированию цен на те или иные продукты (в результате чего производители этих продуктов получали колоссальные прибыли и не заботились о повышении конкурентоспособности продукции, понижении совокупных издержек, а следовательно, и цен на нее) и переход к учету потребностей конкретного нуждающегося человека.

Таблица

Источник: IMF. Gaag, Jacques van der. Social Development during Adjustment in the MENA Region: Contradiction or Opportunity? // The Social Effects of Economic Adjustment on Arab Countries. – Wash. 1997. – С. 257.

Если Фонд социального развития будет успешно функционировать и дальше, то в совокупности социальных проблем, существующих в Египте, главнейшей становится проблема защиты труда, а именно – проблема производства и воспроизводства качественной рабочей силы. Маркс писал, что рабочий за день производит эквивалент стоимости рабочей силы (необходимое рабочее время) и так называемую прибавочную стоимость. Далее он получает в виде зарплаты эквивалент стоимости предоставленного труда, установленный работодателем, что создает поле для злоупотреблений. Подчас это приводит к тому, что работник получает намного меньше эквивалента стоимости рабочей силы. Решением этой проблемы может быть заключение профсоюзами коллективных договоров, определяющих минимальную зарплату, и соблюдение их на общенациональном уровне.

Со своей стороны государство должно проводить политику поддержки производителей, выпускающих продукты первой необходимости и широкого потребления, но не через выплаты им субсидий, с обязательством с их стороны поддерживать цены на определенном уровне, а через льготное кредитование, налоговое поощрение таких производств, создание условий, при которых повышалась бы производительность труда на таких предприятиях, чтобы снизить издержки производства и, соответственно, цены на продукцию.

Эти меры приведут к тому, что при зарплате, остающейся на прежнем уровне, работник сможет приобрести на нее товаров и услуг больше, чем прежде. Таким образом, существует два направления политики по защите труда: необходимо или повышать уровень произведенной стоимости, получаемой работником, или понижать реальную стоимость всей гаммы товаров и услуг, необходимой работнику для производства и воспроизводства качественной рабочей силы. Развитие западного капитализма происходит по второму пути, так как первый, при его кажущейся простоте, ведет к снижению деловой активности.

Проведение таких мероприятий требует большой предварительной работы. Пол Херст в сборнике статей, посвященном памяти Ильи Нейштадта, в 1982 г. поднимал вопрос о необходимости создания в странах, заинтересованных в решении социальных проблем, системы национального планирования доходов, которая одновременно объединяла бы как социальную, так и экономическую составляющую, и была направлена на осуществление мер, способствующих получению работниками такой зарплаты, которая позволила бы обеспечить самые необходимые потребности человека и, одновременно, способствовала бы экономическому росту²⁶.

П.Херст предложил для повышения эффективности работы системы четко определить, какие ценовые факторы следует регулировать и какие экономические субъекты должны привлекаться, а также сделать необходимые поправки на местные условия и цены²⁷. В своей работе Египетский фонд социального развития не учитывает вопросов защиты труда, а только вопросы повышения уровня хозяйственной самостоятельности бенефициариев. Эта позиция понятна, так как приоритетным направлением работы фонд выделил создание мелких производственных структур, которые, как правило, вообще не имеют наемной рабочей силы.

В то же время для становления полноценной системы социальной защиты необходимо формирование национальной доктрины социального партнерства между представителями наемных работников и работодателями, которая включала бы следующие направления: 1) заключение коллективных договоров и соглашений, 2) участие работников в управлении производством, 3) финансовое участие работников в собственности и доходах предприятия (через распределение акций и дивидендов), 4) формирование арбитражных органов для разрешения трудовых споров, 5) участие работников в управлении фондами социального обеспечения и страхования²⁸. То есть речь идет о становлении системы рабочей демократии. Только при принятии такой доктрины вместе с финансовой и консультационной помощью из-за рубежа в Египте возможно решение социальных проблем.